对国家公权力进行制约和监督，从时空的角度来分析，途径有二：其一，“体内规制”，在权力结构的内部对正在运行的权力进行规范和制约，包括“以权制权”，运用上位、平位和下位的权力进行制约；“以物制权”，运用高科技的手段确保制度执行的刚性度。其二，“体外制约”，在权力结构的外部设置制约因素，即“以民制权”，通过民众监控确保权力的正确行使。两者相互为用，但“体内规制”与权力运作同步，起决定性作用；“体外制约”与权力运行的时空上存在差异，起辅助性作用。

　　“以权制权”，完善权力的制约机制

　　十七大报告指出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”的重要举措就是要“坚持用制度管人、管事、管物，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。当前，“以权制权”存在的主要问题是：其一，权力监督结构不合理。上位权基于信息不对称而难以全面制约下位权，平位权由于权力体制的变异又无力相互制约。其二，管理权和监督权不平衡。监督机构繁多但缺乏独立性和权威性，依附于被监督者，形成“同体自身监督”的局面，因此“以权制权”，需要解决上位权制约和平位权制约两大问题：

　　1．上位权制约。根据信息不对称的理论的研究成果，在行政体制中，上级与下级的信息是不对称的，下级在上级面前有信息优势，上级在下级面前有权力优势，两者权衡的结果是：上级必须运用权力优势来克服信息劣势，而这一过程是需要耗费大量成本的。在这种情况下，下级就可能运用自己的信息优势来搞腐败活动，牟取私利；而上级要监督下级，揭露下级的腐败，必须花费很大的代价去挖掘信息，因而在特定的代价范围内，腐败得到惩治的量是有限的。可见，下级腐败空间的范围是随着上级惩治的决心、愿意支付的成本和可能支付的成本的变化而变化。为了推动上级切实履行监督职责，有些地方规定了“责任连坐制度”，然而问题是：在上级“责任连坐”的成本小于收益时，“连坐”制度的效率就会大大降低；当上级也一样参与腐败活动时，腐败的空间就会急速膨胀。

　　解决信息不对称问题，可以从以下两个方面入手：第一，改革各单位纪检组织的归属。根据中央的决定，纪检部门将实行统一管理，但财权仍然受制于被监督单位，因此如何更有效地保持其独立性，以及如何解决因实行“垂直”领导体制所引发的权力制衡问题，仍有待于在实践中进一步完善。我们认为，各单位纪检组成员由纪委统一任命和管理，编制也应从属纪委，工资、奖金由纪委发放；纪检组只对纪委负责，有权监督所在单位的各项决策、执行过程和结果，并通过网络技术及时向纪委报告工作。第二，实行会计委派制，由财政部门统一成立会计机构，向各国有单位派出财务主管会计，并通过会计账簿网络平台，对各单位的财务状况进行自动监管。

　　2．平位权制约。权力结构内部的平位权相互制约的最大障碍是“一把手”专权问题，即所谓的“权力操作的二元化”问题。这一问题的解决，依赖于班子成员的独立性和责任感。根据党内《监督条例》规定，“一把手”是权力监督的重点。据此，完善平位权制约机制的关键性环节有三项：任命机制、表决机制和责任机制。在任命机制方面，正职由上级委派，副职在上级主持下，由单位全员直接选举产生之后由上级任命，取消正职的提名权；副职在任职期限内非因违法失职并经法定程序不得免职或调任。在表决机制方面，明确规定“票决制”事项范围，凡属“票决制”范围的事项，正职无一票决定权或否决权，只有召集和主持会议的职责，会议过程应当记录入档并报上级备查。在责任机制方面，非“票决制”事项，副职提议，正职决定，副职负主要责任，正职负连带责任；正职否决提议的，副职不负责任，正职负责；正职提议的，应当提请班子讨论决定，不得自已提议自已决定；副职明知正职的行为违法，不向上级报告，对不报告造成的损失，负连带责任。

　　“以物制权”，规范权力的制度设置

　　十七大报告要求：“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力，履行职责”。实践证明，规范权力的制度设置，或许是刚性的，但执行起来却往往成为权力者任意“变通”的弹性物，因此运用高科技的电脑网络技术，将规范管理和制约权力的制度设置进行物化处理，是保持制度刚性度的最佳途径。

　　从现有的实践来看，规范管理职权的制度物化，至少可以运用于以下四个方面：（1）信息管理系统。（2）财务管理系统。（3）监督管理系统。（4）项目管理系统。有关部门或单位完全可以根据各自的业务特点，在调查研究、反复论证的基础上，把规范管理和制约权力的制度物化为电脑技术，让物化的人脑思维按制度办事、按程序办事。这样，“物化的制度”就完全有可能跳出“体制异变”的怪圈，摆脱“制度虚化”的种种人为因素，排除层层人际关系的干扰。显然，“物化的制度”不需要权力，但“制度的物化”却需要政府权力的推进，需要人、财、物的支撑。

　　“以民制权”，完善民众监控机制

　　十七大报告强调指出：“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。“加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。实现民众监控权力的运作，需要推动以下几项制度的建立和完善：

　　1．改革举报制度。当前，监督指向单一，监督机构之间协调不够，影响了监督的整体效能，因此举报的渠道和方式必须进行重大改革。第一，行政部门应当成立监察投诉中心，负责受理干部不作为、乱作为等问题的投诉。第二，检察机关需要借助“王海打假效应”，激活现有的举报制度。

　　2．落实信息“分层公开”制度。民众举报的前提是权力运作过程的透明化，深化政务、厂务、村务公开工作，然而各部门、各单位的具体情况千差万别，客观上会造成政务、财务、厂务和村务公开的多样性和复杂化，必然要求公开的内容和形式呈现出差异性。当前，“政务、财务、厂务、村务”公开流于形式，除主观因素外，一个客观因素的制约性，也是不可忽略的，即公开透明的层次问题。为此，落实“信息公开”，各单位应当以“分层公开”为基础，并根据不同层次的公开内容和程序以“制度”形式确定，防止因人而异，因时而异：其一，公开的对象。各单位公开的内容应具有针对性，可以区分为对上级部门、班子成员、单位职员和社会公众等四个层次，公开的内容依公开对象的不同而有别；其二，公开的组织。各单位都应当建立和健全信息公开的机构，单位“一把手”抓落实。其三，公开的途径。信息公开机构负责设立“公开网点”，分不同层次设定不同的网页，限定公开的范围，如向班子成员公开的网页，由各成员依其密码进入；对上级公开的，发送到指定的网点；对单位全员公开的，设定特定局域网，职员自由读取。根据党内《监督条例》规定，纪检派驻机构专司监督职责，信息公开正是监督的内容之一。

　　3、推进新闻监督制度。民众审视的结果，自然要进行评判、披露。新闻媒介，就是民众对有关公务活动进行评判、披露的重要阵地。在美国，近年来兴起了一种作法：赋予记者保守信息来源秘密之特权。传播媒介不仅有获取信息、发表信息的自由，而且有拒绝透露信息来源的自由。从而，免除了记者的尴尬，使之各显神通，放开手脚去猎取信息。那些实施腐败行为的人，自然难以脱逃。

　　“阳光是最好的防腐剂”。罪恶害怕阳光，腐败畏惧舆论。十七大报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。这实际上，已吹向了制定新闻监督法的号角。制约和监督权力，理应适用时代的呼唤，加强与新闻媒体协调与合作，推动新闻媒介体监督制度体系的建立和完善，确保民众监控权的落实。　　（杨威 江门市人民检察院）